Van 12 – 14 februari vond in Dubai de World Government Summit plaats. 4000 deelnemers uit 140 landen bogen zich onder andere over de innovatie van het openbaar bestuur. Als innovatie van het openbaar bestuur tevens inhoudt dat gezagsdragers macht delen met burgers, dan valt er gezien het grote aantal machtigen der aarde dat naar Dubai was gevlogen (of daar al was), heel wat te verdelen. Over de wijze waarop de rol van burgers kan worden vergroot, was voorafgaand aan de conferentie een document gepubliceerd in samenwerking met door de OECD, Embracing Innovation in Government. Global Trends.[1]
Terwijl ik dit document las moest ik voortdurend denken aan de publicatie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in 2012, getiteld Vertrouwen in burgers[2], die meer nog dan de ‘glossy’ van de OECD beschrijft waar het bij innovatie van de overheid om zou moeten gaan.
Uitgangspunt van beide publicaties is het tanend vertrouwen van burgers in overheden[3]. Embracing Innovation draagt een breed scala aan oplossingen aan en verwacht veel van moderne ICT. Vertrouwen in burgers analyseert eerst grondig wat er mis is. Verwezen wordt naar het boek van Pippa Norris: Democratic Deficit. Critical Citizens Revisited (2011). De samenleving bestaat uit een ontelbare hoeveelheid individuele burgers en groepen, los-vaste en hechte organisaties en bedrijven die dankzij hoge opleiding en veel ervaring heel goed in staat zijn om zichzelf te organiseren en zich te handhaven in de steeds complexere samenleving. De overheden hebben vele decennia achter elkaar steeds meer taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden op zich genomen, een eindeloze hoeveelheid wetten en procedures geformuleerd en een machtig apparaat opgebouwd om deze te handhaven. Er is nu sprake van een mismatch:
Aan de ene kant, een overheid die haar taken steeds minder goed kan doen omdat de samenleving als complex adaptief systeem is gekenmerkt door veel onvoorspelbare gebeurtenissen. Beleid is al verouderd, voordat alle procedures doorlopen zijn en de uitvoering ervan kan beginnen. Aan de andere kant, ontevreden burgers, die denken sommige aantal taken veel sneller en effectiever in eigen beheer te kunnen uitvoeren. De kritiek van de burgers op de overheid leidt er echter toe dat deze nog meer gaan reguleren en daarmee de vrijheidsmarges van burgers kleiner maken, termijn burgers juist willen dat deze worden vergroot.
Vertrouwen in burgers maakt een verhelderend onderscheid tussen Weber 1.0, Weber 2.0 en Weber 3.0. om de feitelijke en de gewenste taakverdeling tussen overheid en burgers te duiden.
Weber 1.0
Max Weber is de uitvinder van de bureaucratie en dat was in zijn tijd[4] een goede zaak Hij verzette zich tegen de in zijn tijd gangbare willekeur binnen het openbaar bestuur. Hij bepleitte een strikte scheiding van verantwoordelijkheden tussen politieke ambtsdragers en ambtenaren. De eersten stellen wetten en procedures vast, gecontroleerd door volksvertegenwoordigers. De tweeden voeren deze zonder aanzien des persoon uit. Voor onderonsjes van burgers met politici of met ambtenaren is geen plaats. Inspraak van burgers is beperkt tot de beleidsvoorbereidende fase.
Weber 2.0
Vanaf de jaren ’80 van de vorige eeuw begon zich Weber 2.0 af te tekenen: Burgers werden mondiger en lieten steeds vaker buiten de gereguleerde inspraakmomenten van zich horen. Tevens spraken burgers en belangengroepen, nog maar te zwijgen over bedrijven en instellingen zowel politici als uitvoerende diensten rechtstreeks aan. Deze laatste zijn gaandeweg aanzienlijk uitgebreid en herbergen veel deskundigheid. De contacten tussen burgers, het ambtelijk apparaat en uitvoerende diensten leidden vaak tot bevredigende resultaten, mede dankzij de actieve bemiddeling van frontliniewerkers met een verbindende rol. Politici kwamen hierdoor in een spagaat, want hoe kun je nu afspraken maken met allerlei groepen en tegelijkertijd de wil van de gekozen volksvertegenwoordigers uitvoeren. De overheden probeerden hun werkterrein weer overzichtelijker te maken door overheidsdiensten te verzelfstandigen en of op afstand te zetten. In de stijl van het new public management kon dan worden volstaan met prestatieafspraken. Binnen deze kaders konden de diensten hun gang gaan, overigens vaak met minder budget dan voorheen. Daarmee was de ellende niet afgelopen, want de volksvertegenwoordigers bleven zich actief met deze diensten bemoeien, en spraken ambtsdragers aan op alle voorkomende misstanden. De NS kan hierover meepraten.
Weber 3.0
Weber 2.0 kraakt in zijn voegen en het is volgens Vertrouwen in de burger hoogtijd voor Weber 3.0, ook wel netwerksturing genaamd. Initiatieven van burgers die in Weber 2.0 werden getolereerd als ‘institutionele rek’, gaan in deze visie een centrale positie innemen. Frontliniewerkers helpen deze kanaliseren en leggen verbindingen met uitvoerende organisaties. Deze krijgen het karakter van maatschappelijke ondernemingen met taken op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg en woningbeheer. Deze uitvoeringsorganisaties verstaan zich goed met de burgers, ook zonder dat er van een acute aanleiding sprake is. Hierbij wordt niet gedacht aan geïnstitutionaliseerde klantenraden, maar aan veel meer informele contacten, open deuren, wijkbezoek, deliberative polling[5], werkgroepen en conferenties. Deze organisaties kunnen een groot aantal initiatieven vanuit burgers aanpakken binnen hun mandaat, voordat er ook maar één petitie naar de wethouder is gestuurd. Pas als blijkt dat de oplossingsmacht ‘van onderop’ aanloopt tegen de vastgestelde politieke kaders, verschijnen beleidsmakers en volksvertegenwoordigers op het toneel. Voor het overige is hun taak de vaststelling van het strategisch beleid, maar ook hier valt te overwegen om burgers bij referendum te laten beslissen over een aantal qua uitvoerbaarheid en overige randvoorwaarden gelijkwaardige alternatieven.
De auteurs van Embracing Innovation hebben wereldwijd een reeks innovaties verzameld, die overigens vaak nog in een uitprobeerfase zijn. Het is aardig om te zien hoe deze verhouden tot netwerkssturing. Embracing Innovation benoemt zes typen vernieuwingen in de relatie tussen burgers en overheid.
-
Human and machine
Een wezenlijke verbetering van de informatieverschaffing aan het publiek, door gebruik van big data. Als voorbeeld wordt genoemd een op crowd searching gebaseerd systeem om te waarschuwen voor naderende overstromingen in Jakarta.
-
Scaling government
Initiëren van kleine projecten, bijvoorbeeld burgers die alle vormen van publiek en privaat vervoer in de stad Mexico via een app. melden en de overheid die hiervan een digitale zoeksystem maakt, maar ook het via een app. indienen van voorstellen voor overheidsbestedingen (Portugal) en daarover dan stemmen.
-
Citizens as experts
Op grote schaal inzetten van deskundigheid van burgers, bijvoorbeeld in Sao Paulo delen burgers hun expertise met ambtenaren.
-
Personalized services
Variërend van informatie op maat (bijvoorbeeld een informatiesysteem voor blinden in Warsaw) tot inschakelen van burgers in ontwerpsessies (user centred design).
-
Experimental approach
Nieuwe (overheids)diensten opzetten als experimenten; Burgers worden uitgenodigd om suggesties te doen voor verdere verbetering (Finland).
-
Rethinking the machinery of government
Een meer innovatieve werkwijze door overheidsorganisaties. Vaak zijn dwarsverbanden tussen departementen en afdelingen daarbij noodzakelijk. In Finland speelt het Government Change Agent Network een belangrijk rol bij het initiëren van organisatieverandering.
Zowel Embracing innovation als Vertrouwen in burgers benadrukken dat overheden meer moeten gaan denken vanuit de burgers en ruimte maken voor burgerinitiatieven. Dit alles vanuit de gedachte dat de burgers, instellingen en bedrijven de samenleving maken en de overheid faciliteert, coördineert en waar nodig controleert én initieert.
Al met al is sprake van een drieledige versterking van de democratie. In de eerste plaats door een wezenlijke uitbreiding van de ruimte voor zelfbestuur en –organisatie door de bevolking, samen met frontliniewerkers. In de tweede plaats door een grotere betrokkenheid van burgers bij de uitvoeringsorganisaties en ten slotte doordat de gekozen volksvertegenwoordigers zich meer op de kernwaarden kunnen concentreren als basis voor de kaders van het beleid en daarmee een herkenbare positie verwerven en ook hierop door de burgers aangesproken kunnen worden.
Helaas moet worden vastgesteld dat het rapport Vertrouwen in burgers, 5 jaar na verschijning, nog steeds een hoge mate van actualiteit heeft en Weber 3.0 een hoog utopisch gehalte.
[1] Opgesteld door de OECD Observatory of Public Sector Innovation ten behoeve van de World Government Summit te Dubai: http://www.oecd.org/gov/innovative-government/embracing-innovation-in-government.pdf
[2] Dit rapport kan hier worden gedownload: https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2012/05/22/vertrouwen-in-burgers
[3] recente post over de 2017 Edelman Trust Barometer: http://wp.me/p32hqY-Zd
[4] Begin 20ste eeuw
[5] Een systeem van representatieve peilingen onder (een deel van) de bevolking.
Betrokken wetenschap 