Het was lange tijd gebruikelijk dat wezenlijk geachte voorzieningen zoals elektriciteit, water, spoorwegen, post en telefonie in handen zijn van de overheid. In de jaren ’70 groeide de overtuiging dat marktwerking deze diensten efficiënter en goedkoper zou maken. Het argument was dat concurrentie aanbieders van producten en diensten scherp houdt, zowel op prijs als op kwaliteit.
Ik sta hierna stil bij de vraag waarom deze verwachting niet is uitgekomen.
Marktwerking in Nederland
Vooropgesteld, marktwerking is in Nederland doorgaans op gematigde wijze uitgevoerd. Daarmee zijn toestanden als in het Verenigd Koningrijk – bijvoorbeeld op het gebied van openbaar vervoer – uitgebleven. Niettemin laat ik aan de hand van het spoor en de zorg zien dan marktwerking in deze sectoren gedoemd is te mislukken en zeker niet leidt tot betere prijs en kwaliteit.
Het spoor
Marktwerking op het spoor bestaat er vooral uit dat (internationale) transportondernemingen meedingen naar een concessie om in een regio voor enige tijd vervoer per bus of trein te mogen verzorgen. De NS heeft een langdurige concessie om het hoofdnet te berijden.
In de afgelopen 50 is voor het wegverkeer een volledig nieuw netwerk van autosnelwegen aangelegd. Er zijn slechts enkele nieuwe spoorwegverbindingen tot stand gekomen. Het aantal treinreizigers is sterk toegenomen. Het spoorwegnet loopt dan ook tegen zijn maximale capaciteit aan en het is daardoor slecht toegerust om een doorslaggevende rol te spelen in de alom gewenste afname van het autogebruik.
Dat de NS het op het hoofdnet en andere vervoersmaatschappijen op de regionale netten het op zich tamelijk goed doen heeft weinig te maken met marktwerking. Van veel groter belang zijn de professionele instelling van deze bedrijven en status als zelfstandige onderneming (in plaats van staatsbedrijf). Hierdoor nemen overheden de rol van opdrachtgever in en kan het gewenste niveau van dienstverlening met prestatiecontracten zeker gesteld worden.
Staatsbedrijven lopen het risico te politiseren en machthebbers neigen ertoe eventueel disfunctioneren van dit soort bedrijven te verbloemen omwille van hun eigen hachje.
Voor de reizigers is het naast elkaar bestaan van de NS en de vele regionale lijnen een crime vanwege het verplichte in- en uitchecken en de slechte aansluitingen.
De gezondheidszorg
Anders dan op het spoor, kunnen patiënten zeker in wat grotere gemeenten kiezen tussen verschillende ziekenhuizen. Het was de bedoeling dat onderlinge concurrentie zou leiden tussen lagere kosten en betere kwaliteit. De ziektekostenverzekeraars zouden hierbij een belangrijke rol moeten spelen door selectieve inkoop van behandelingen. Hiervan is in het geheel niets terecht gekomen. Vrijwel alle ziektekostenverzekeraars contracteren jaarlijks alle zorgaanbieders, wat een enorme rompslomp met zich meebrengt. De enige vorm van concurrentie is die tussen de ziektekostenverzekeraars en die gaat op de keper beschouwd nergens over.
De voorstanders van marktwerking gaan voorbij aan het eigen karakter van professionele organisaties, zoals ziekenhuizen, universiteiten, musea en orkesten, waar medewerkers vooral gericht zijn op kwaliteit en niet op prijs. Dit betekent niet dat externe kwaliteitscontrole en een bekostigingssysteem overbodig zijn. Voor ziekenhuizen bijzonder geschikt is het systeem van accreditatie binnen het hoger onderwijs.
Naast de zorgaanbieders zelf, zijn dan nog slechts drie instanties nodig:
- Een organisatie die eens in de zoveel jaar de kwaliteit beoordeelt (naar analogie van wat de Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie voor het hoger onderwijs doet).
- Een administratiekantoor dat de premies int (naar analogie van de Dienst Uitvoering Onderwijs).
- De overheid die de hoogte van de premies bepaalt en de zorgaanbieders bekostigt uit de premies en de ‘schatkist’ op basis van prestatiecontracten.
Ziektekostenverzekeraars zijn in dit plaatje overbodig.
Een meervoudige kijk op de aanbieders van goederen en diensten
Deze blogpost en eerdere publicatie over sociale ondernemingen[1]en over monopolies en platforms[2] hebben een duidelijke boodschap: Bedrijven en/of organisaties verschillen wat betreft de rol van het streven naar winst en hun verhouding tot de markt. Pleiten voor marktwerking voor al deze typen organisaties, miskent deze verschillen en ondermijnt het functioneren van sommige organisaties.
Het gaat om minstens vier verschillende typen bedrijven en/of organisaties:
1. Winststreven centraal – de markt doet zijn werk
Een groot aantal bedrijven streeft in de eerste plaats naar winst en komt op die manier tegemoet aan de wensen van de aandeelhouders. Marktwerking is een prima middel onder drie voorwaarden: Borging van het kwaliteitsniveau en handhaving van wettelijke kaders, voorzieningen in geval van marktimperfecties en voorkomen van ontstaan van monopolies.
2. Winststreven ondergeschikt aan maatschappelijk doel – de markt doet zijn werk, maar behoeft correctie.
Een kleine maar snelgroeiende groep bedrijven stelt realiseren van maatschappelijke doelen voorop en beschouwt een zekere hoeveelheid winst als een voorwaarde daartoe. In sommige landen hebben deze bedrijven de status van benefit corporation. Deze vrijwaart hen voor ‘machtsgrepen’ door durfkapitalisten en aandeelhouders.
In principe geldt ook voor deze bedrijven marktwerking, maar de maatschappelijke waarde van hun producten en diensten kan bij offertes meegewogen kunnen worden naast de prijs.
3. Maatschappelijk doel staat voorop; marktwerking niet effectief
Of het nu gaat over het spoor of de zorg, het onderwijs of de cultuur; de samenleving is gebaat bij kwalitatief goede producten en diensten. Concurrentie op prijs tussen de aanbieders van deze diensten (ziekenhuizen, universiteiten, musea) tast de kwaliteit aan.
Het belangrijkste instrument om de kosten te beheersen zijn in dit geval prestatiecontracten met of namens de overheid. Hierin ligt voor elke deelnemende partij op basis van globale indicatoren de verhouding tussen geleverde prestaties en te ontvangen middelen vast. De betrokken organisaties concurreren dus niet onderling, maar elk van deze streeft naar de hoogst mogelijke efficiency.
4. Doelstelling vereist een ‘organisch’ monopolie
Voor een aantal organisaties geldt dat het beoogde doel geen marktwerking verdraagt. Een samenhangend spoorweg- en elektriciteitsnet dient landelijk (of supranationaal) te worden georganiseerd. Overigens zijn hierbij uiteenlopende varianten mogelijk, waarover ik het nu niet wil hebben. In elk geval is het uit den boze als deze bedrijven een winstdoelstelling hebben, die verder gaat dan de opbouw van een zekere reserve. In dit opzicht is dit type bedrijven te vergelijken met de vorige categorie.
Een ander voorbeeld van bedrijven die beter functioneren naarmate ze de markt domineren, zijn platforms, zoals Facebook en Amazon. Wie ‘op Facebook zit’ heeft er baat bij daar iedereen te kunnen treffen. Het bedrijf maakt echter schromelijk misbruikt van zijn positie als globale babbelbox door deze te gebruiken als dekmantel voor de verzameling van data en daarmee veel geld te verdienen. Hetzelfde geldt voor een bedrijf als Amazon. In mijn blogpost over monopolies and platforms heb ik betoogd dat het bedrijf dat het platform exploiteert onafhankelijk moet zijn van de bedrijven die er hun producten op aanbieden. Deze visie wint terrein.
De wetgeving vrijwel overal ter wereld heeft de vorming van oligopolies oogluikend toegestaan. Of kan er niets tegen doen.
Voor de toekomst valt alleen maar te hopen dat een neoliberaal stokpaardje als marktwerking plaats maakt voor een genuanceerde kijk op de groeiende verscheidenheid van bedrijven, instellingen en organisaties.
[1]https://hmjvandenbosch.com/2019/04/03/sociaal-ondernemen-het-nieuwe-normaal/
[2]https://hmjvandenbosch.com/2019/02/10/monopolie-meestal-verwerpelijk-soms-niet/
Betrokken wetenschap 