Twee ‘100 smart city missies’- Tweemaal een onverstandige vlucht naar voren

De 22ste en voorlaatste aflevering in de reeks Bouwen aan duurzame steden. De bijdrage van digitale technologie gaat over ambitieuze overheidsplannen en de daaraan verbonden risico’s

Onlangs heeft de Europese Commissie een 100-stedenplan gelanceerd, de EU Mission on Climate-Neutral and Smart Cities. Honderd Europese steden die al in 2030 (je leest het goed) klimaatneutraal willen zijn, kunnen zich aanmelden en op extra steun rekenen. Ik moest meteen denken aan dat andere 100-stedenplan, India’s Smart City Mission. In 2015 verkondigde premier Modi dat in zes jaar 100 Indiase steden ‘smart cities’ zouden worden. De officiële looptijd van het project is inmiddels geëindigd en ik ga hieronder na wat er van dit doel terecht is gekomen. Wellicht kan het Europese plan hiervan nog leren.

Ik bespreek eerst de beide plannen en licht vervolgens toe waarom ik ze allebei ‘een vlucht naar voren’ noem. 

India’s Smart City Mission

Het probleem

In India wonen 377 miljoen mensen in steden. Over 15 jaar zullen er 200 miljoen zijn bijgekomen. Nu al is het verkeer in de Indiase steden volkomen vastgelopen, sterven meer dan 600.000 mensen als gevolg van luchtverontreiniging, heeft de helft van de stedelijke gebieden geen drinkwateraansluiting, is de afvalverzameling gebrekkig en wordt slechts 3% van het rioolwater gezuiverd. De rest wordt geloosd op oppervlaktewater, dat ook de belangrijkste bron van drinkwater is[1]

De missie

De Smart City Mission was bedoeld om in 100 steden, die samen 30% van de bevolking omvatten, voor alle genoemde problemen wezenlijke verbeteringen door te voeren, waarbij van digitale technologie een belangrijke rol zou spelen moeten spelen[2].

De 100 steden zijn geselecteerd op basis van gunstige vooruitzichten en de kwaliteit van de plannen, die doorgaans bestonden uit een lange reeks projecten. 

Sturing

De aanwezige stedelijke bestuursorganen werden incompetent geacht om de projecten te leiden. Daarom zijn directies (‘special purpose vehicles’) aangesteld, opererend onder het vennootschapsrecht en onder leiding van een CEO, ondersteund door internationale consultancybedrijven. Alle rechten en plichten van de gemeenteraad met betrekking tot het de uitvoering van de missie werden gedelegeerd naar deze directie, inclusief de bevoegdheid om belastingen te innen! Het wekt geen verbazing dat deze maatregel op veel plaatsen is aangevochten. Een aantal steden heeft zich om deze reden uit ‘de missie’ teruggetrokken[3].

Financiering

Om de plannen uit te voeren, zou elke stad $150 miljoen ontvangen, verspreid over vijf opeenvolgende jaren. Dit geld moet worden gezien als startkapitaal aan te vullen door middel van publiek-private partnerschappen, kredietverlening door handelsbanken, externe financiering, leningen en investeringen vanuit het buitenland. 

Gebiedsgerichte en pan-stedelijke aanpak

De plannen bevatten twee componenten: een gebiedsgerichte en een pan-stedelijke aanpak[4].  De eerste beoogt aanpassing, vernieuwing of uitbreiding van delen van de stad en betreft een breed pakket aan ‘smart services’, zoals snel internet, afvalvoorziening, parkeervoorzieningen, energiezuinige gebouwen maar ook vervanging van slums door hoogbouw. De collage hierboven geeft een impressie van de manier waarop architecten zich de nieuw te bouwen delen van smart cities voorstellen. Van deze impressies is nog weinig gerealiseerd.

De pan-stedelijke aanpak omvat minimaal één ‘smart’ voorziening voor een veel groter deel van de stad. Vaak is gekozen voor verbetering van de vervoersinfrastructuur, bijvoorbeeld de aanleg van nieuwe (snel)wegen en aanschaf van elektrische bussen. Maar liefst 70 steden hebben een ‘smart’ controlecentrum gebouwd naar het voorbeeld van Rio de Janeiro[5].

Voortgang

Nu de officiële looptijd van ‘de missie’ is beëindigd kan een eerste inventarisatie worden gemaakt, al beklagen waarnemers zich over een gebrek aan transparantie met betrekking tot de resultaten. Ongeveer de helft van alle ruim 5000 gestarte projecten is (nog) niet afgerond en een aanzienlijk deel van de overheidsmiddelen ook nog niet uitgekeerd[6]. Dit kan de komende jaren nog gebeuren. Dit heeft er ook mee te maken dat het aantrekken van externe middelen ver achter is gebleven bij de verwachtingen. Deze middelen kwamen vooral van overheden en het waren vooral grote technologiebedrijven die over de brug zijn gekomen. Dit heeft een stempel gedrukt op de uitvoering van de plannen. 

De trage gang van zaken binnen de meeste projecten wordt deels geweten aan het feit dat het overgrote deel van de bevolking zich amper van de missie bewust was en gemeenteraden ook niet altijd coöperatief waren[7].

Impact

Voorzien was dat de helft van de beschikbare middelen naar gebiedsgerichte projecten zou gaan; dit werd uiteindelijk 80%. Dit heeft ertoe geleid dat gemiddeld slechts 4% van de inwoners van de betrokken steden baat heeft gehad bij ‘de missie’ en dan nog is het niet duidelijk wat de baten precies inhouden[8].  De stad New Delhi heeft een oppervlak van bijna 1500 km2, terwijl het betrokken gebied slechts 2,2 km2 omvat[9]So you’re not even going to have 100 smart cities. You’re going to have 100 smart enclaves within cities around the country, aldus Shivani Chaudhry, directeur van het Housing and Land Rights Network[10].

Dat de missie niet meer dan een druppel op een gloeiende plaat zou zijn, was al snel duidelijk. Voor een wezenlijke aanpak van alle ambities was in plaats van $150 miljoen per stad, $10 miljard nodig, dus $1000 miljard in totaal[11]. Deloitte is wat bescheidener en heeft berekend dat er $150 miljard overheidsgeld en $120 miljard uit particuliere bronnen nodig was[12].

Soort projecten

De vele typen projecten die voor financiering in aanmerking kwamen heeft tot een grote variatie geleid. Slechts een enkele stad heeft de kwaliteit van de omgeving vooropgesteld. De meeste steden hebben projecten geïnitieerd op het gebied van schone energie, verbetering elektriciteitsvoorziening, vermindering luchtvervuiling, de aanleg van wegen, de  aanschaf van elektrische bussen, afvalverwijdering en sanitair. Wat verder ontbreekt in de projecten is een focus op mensenrechten, gender en de belangen van de armste bevolkingsgroepen[13].

Op enkele plaatsen is gekozen voor het opruimen van slums en herhuisvesting van de bewoners in hoogbouw aan de rand van de stad. De Indiase meester-architect Doshi waarschuwt dat de stedelijke visie achter de smart city-plannen de informaliteit en diversiteit die de hoeksteen van de landelijke en stedelijke samenleving van het land zal vernietigen. Hij daagt planners uit om de nadruk te verschuiven naar plattelandsgebieden en daar voldoende keuzen en kansen te creëren.

De European Mission on Climate-Neutral and Smart Cities

Het probleem

Steden produceren meer dan 70% van de wereldwijze uitstoot van broeikasgassen en gebruiken meer dan 65% van de totale energie. Daarbij beslaan steden in Europa maar 4% van het totale oppervlak en huisvesten ze 75% van de bevolking. De ecologische voetafdruk van de stedelijke bevolking is meer dan tweemaal zo veel als waar ze recht op heeft, uitgaande van een proportionele verdeling van de aardse hulpbronnen.

De missie

Op 25 november 2021 deed de Europese Commissie een oproep aan Europese steden om hun belangstelling kenbaar te maken voor een nieuwe Europese missie voor ‘klimaatneutrale en smart cities’. De missie heeft als doel dat er al in 2030 100 klimaatneutrale en ‘smart cities’ zijn, die fungeren als toonbeeld voor alle overige Europese steden[14].

De sectoren die bij dit transformatieproces zijn betrokken de gebouwde omgeving, energieproductie en -distributie, vervoer, afvalbeheer, industriële processen en productgebruik, landbouw, bosbouw en ander landgebruik en grootschalige inzet van digitale technologie. Vandaar dat wordt gesproken over the green and digital twin, een gelijktijdige groene en digitale transformatie 

Sturing

Om het gestelde doel te bereiken is er een nieuwe manier van werken en participatie van de stedelijke bevolking vereist, vandaar het motto 100 klimaatneutrale steden tegen 2030 – door en voor de burgers

Het belangrijkste obstakel voor klimaattransitie is volgens de opstellers van het plan niet een gebrek aan klimaatvriendelijke en slimme technologie, maar het onvermogen om deze te implementeren. De huidige gefragmenteerde vorm van bestuur kan geen ambitieuze klimaattransitie tot stand brengen. Cruciaal voor het succes van de missie is de betrokkenheid van burgers in hun verschillende rollen als politieke actoren, gebruikers, producenten, consumenten of eigenaren van gebouwen en vervoermiddelen.

Financiering

De extra investering voor de realisering van de missie wordt geschat op € 96 miljard voor 100 Europese steden tegen 2030, met een netto positief economisch voordeel voor de samenleving van € 25 miljard dat in de periode daarna verder zal oplopen. De Europese Commissie zal €360 miljoen startkapitaal beschikbaar stellen. 

Het overweldigende deel van de financiering zal moeten komen van banken, private-equity fondsen en institutionele beleggers en van de publieke sector op lokaal, regionaal en nationaal niveau[15].

Wat ging mis met de Indiase Missie en hoe nu verder?

De kloof tussen ambities en realiteit

Vrijwel alle commentaren op ‘de missie’ benadrukken dat al bij de start niet was voldaan aan drie noodzakelijk voorwaarden, namelijk een breed geaccepteerd besturingsmodel, een degelijk financieringsmodel en betrokkenheid van de bevolking en het lokale bestuur[16].  

Er gaapte een bij voorbaat onoverbrugbare kloof tussen de ambities en de beschikbare middelen waarbij de bijdrage van extern kapitaal schromelijk is overschat[17].

Het grootste probleem is echter de kloof tussen de ambities van de missie en de aard van de problemen waarmee India kampt zelf: Steden barsten uit hun voegen vanwege de miljoenen armen die jaarlijks naar steden trekken op zoek naar werk en een plek om te wonen die ze alleen in de groeiende sloppenwijken vinden. De prioriteiten waarvoor het land een oplossing moet vinden zijn daarom: verbetering van het leven op het platteland, verbetering van de huisvesting in de steden, zorgen voor veilig drinkwater, afvalverwijdering, sanitair en zuivering van het afvalwater, goed (bus)vervoer en minder vervuilend autoverkeer[18].  Wat hiervoor noodzakelijk is, is een ‘duurzaam ontwikkelingsmodel’, dat ecologische problemen aanpakt, verstedelijking beheersbaar maakt, vervuiling controleert en hulpbronnen efficiënt gebruikt[19].

Vlucht naar voren

De ‘Missie’ is een vlucht naar voren, die deze problemen niet bij de wortel aanpakt, maar in plaats daarvan een oplossing zoekt in ‘smartification’. De beleidsmakers waren in de ban van de beloften van IBM en andere technologiebedrijven dat ICT de basis is voor de aanpak van de meeste stedelijke problemen. 

ICT-oplossingen werden geconcentreerd in enclaves where businesses and prosperous citizens are welcomed[20]. De speciale rapporteur voor huisvestingsaangelegenheden van de Indiase regering stelt dan ook vast dat de ingediende voorstellen een overheersende focus op technologische hadden in plaats van prioriteit te leggen bij betaalbare huisvesting en hij betwijfelt de juistheid van deze keuze[21].

In plaats van de rol van digitale technologie te benadrukken had het accent moeten liggen op rechtvaardige, inclusieve en duurzame woongebieden voor iedereen[22]. Niet de gebiedsgerichte maar de pan-stedelijke aanpak had moeten prevaleren. 

Hoe nu verder

Het lijkt erop dat adviezen die een antwoord geven op de vraag ‘hoe nu verder’ inderdaad de voornoemde kant opgaan:

  • Uitgaan van een langere tijdshorizont, die tevens beter aansluit op de problemen zoals die lokaal gevoeld worden[23].
  • Decentralisatie, gepaard aan versterking van het lokale bestuur in combinatie met participatie van de burgers[24].
  • Een veel beperkter aantal grootschalige pan-stedelijke projecten. Deze projecten moeten een onmiddellijke follow-up krijgen die bruikbaar is voor alle 4000 Indiase steden en het omliggende platteland[25].
  • Veel meer aandacht voor natuur en milieu in plaats van massa’s bomen te kappen voor de aanleg van autowegen[26].
  • Opleidingsprogramma’s op het gebied van de urbanisatie, mede om stedelijke ontwikkelingen veel beter te laten aansluiten bij de Indiase cultuur.

Terug naar de Europese missie

Vlucht naar voren

Europa en India zijn in veel opzichten onvergelijkbaar, maar ik zie wel overeenkomsten tussen beide missies.

Met de proclamatie van de ‘missie’ wilde de Indiase overheid een ultieme vorm van daadkracht laten zien om de overstelpende problemen van het land het hoofd te bieden. Ik noemde deze missie dan ook een vlucht naar voren waarbij het beeld van de ‘smart city’, dat in opkomende landen veel weerklank vond, als een boegbeeld werd gehanteerd. Dit en de andere ingezette middelen stonden in geen enkele verhouding tot de problemen van het land.

Ik acht het aannemelijk dat de Europese Commissie Unie ook zo’n ultieme daad wilde stellen. Na te hebben kennisgenomen van de ambitieuze ‘European Green Deal’ lijkt elke lidstaat zijn eigen plan te trekken. De 100 steden missie kan dan worden gezien als een ‘booster’ over de band van de steden, maar ook hier betwijfel ik het realiteitsgehalte van het gekozen middel.

Smart en green

De Europese Unie spreekt van een green and digital twin, een gelijktijdige groene en digitale transformatie 

In navolging van de Indiase regering, beschouwt de Europese commissie digitale technologie als een noodzakelijk onderdeel van het streven naar klimaatneutrale steden, naast de rol ervan als aanjager van economische groei[27]. Dat digitale technologie een belangrijke bijdrage kunnen leveren, hoop ik in de vorige 21 afleveringen van deze reeks duidelijk te hebben gemaakt.  Het is echter onjuist en ongewenst om de vermindering van broeikasgassen en digitalisering in elkaars verlengde te zien. Om een stad klimaatneutraal te maken is veel meer nodig dan (digitale) technologie en de geschikte technologie moet deels nog worden ontwikkeld. Vergeten wordt vaak dat technologie zelf een van de oorzaken is van de opwarming van de aarde. Door te spreken van een green and smart twin is er net als in India voortdurend sprake zijn van een spanningsveld tussen beide en valt te bezien waar uiteindelijk de prioriteit komt te liggen. In India was dit duidelijk bij ‘smart’.

Financiering

De financiering van de Indiase ‘missie’ schoot te kort; over de financiering van de Europese missie is nog veel onduidelijk.  Het is zeer de vraag of de Europese staten, die nu al te maken hebben met forse oppositie tegen de kosten van ‘het klimaat’, bereid zullen zijn om langs de band van ’Europa’ extra middelen te laten vloeien naar steden.

Governance

De Europese missie zou door en voor de burgers moeten zijnMaar het doel ligt al vast: Klimaatneutraal zijn in 2030.  Een nieuwe bestuurlijke aanpak ‘van onderop’ zou zijn geweest om in te onderzoeken of er steden zijn, waarvan een voldoende groot deel van de bevolking ervoor voelt om eerder dan in 2050 klimaatneutraal te worden en hoeveel eerder dat dan wel zou kunnen zijn. Het zou vervolgens aan deze steden zelf overgelaten moeten worden hoe dit doel bereikt wordt in of digitale technologie hen daarbij kan helpen.

Kan Europa alsnog voorkomen dat haar missie net als die van India mislukt?  Ik zou zeggen, zoek de oplossingen in dezelfde richting als India dat nu lijkt te doen:

  • Kies voor één eenduidig doel: Aanzienlijk eerder dan 2050 terugdringen van broeikasgassen.
  • Daag een beperkt aantal steden uit om elk een brede coalitie van lokale stakeholders te vormen die dit doel aanvaart en verder invult.
  • Stel extra middelen beschikbaar, maar vraag ook van de steden zelf een deel van de benodigde investeringen te doen.
  • Stimuleer dat universiteiten en industrie een Europees antwoord geven op Big Tech en dat zij verbindingen leggen met de ‘European Green Deal’.

Mijn e-boek De smart city idee bevat een aantal beschrijvingen van beoogde en vermeende smart cities, waaronder ook het veelbesproken Saudi-Arabische Neom. Hit boek kan hier worden gedownload[28]


[1] http://www.thehindu.com/opinion/columns/smart-cities-dont-make-me-laugh/article19897715.ece

[2] https://www.insightsonindia.com/social-justice/welfare-schemes/schemes-under-ministry-of-housing-and-urban-affairs/smart-cities-mission-scm/

[3] https://indianexpress.com/article/opinion/india-smart-city-mission-7383242/

[4] https://www.orfonline.org/research/indias-smart-cities-mission-2015-2021-a-stocktaking/

[5] https://www.rediff.com/business/report/smart-cities-or-smart-pilots/20151003.htm

[6] https://www.indiaspend.com/governance/smart-city-deadline-looms-but-targets-remain-distant-757360

[7] https://www.dropbox.com/s/44cv6n1gpzpo8m1/a-systematic-overview-of-indias-smart-city-mission-IJERTCONV9IS03113.pdf?dl=0

[8] https://www.archdaily.com/874576/is-indias-plan-to-build-100-smart-cities-inherently-flawed

[9] https://www.orfonline.org/research/indias-smart-cities-mission-2015-2021-a-stocktaking/

[10] http://www.humanosphere.org/human-rights/2017/06/poor-neglected-in-indias-smart-cities-plan-study-says

[11] https://www.rediff.com/business/report/smart-cities-or-smart-pilots/20151003.htm

[12] https://www.dropbox.com/s/5oktum6olic6ghm/India_Smart_Cities_Report_2017.pdf?dl=0

[13] https://www.urbanet.info/india-smart-cities-human-rights/

[14] https://energy-cities.eu/100-climate-neutral-and-smart-cities-by-2030-european-mission-launched/

[15] https://www.dropbox.com/s/y6hllubgc5tnxqj/100-climate-neutral-and-smart-cities.pdf?dl=0

[16] https://www.insightsonindia.com/social-justice/welfare-schemes/schemes-under-ministry-of-housing-and-urban-affairs/smart-cities-mission-scm/

[17] https://www.dropbox.com/s/44cv6n1gpzpo8m1/a-systematic-overview-of-indias-smart-city-mission-IJERTCONV9IS03113.pdf?dl=0

[18] https://www.rediff.com/business/report/pix-column-the-big-loopholes-in-indias-smart-cities-plan/20160720.htm

[19] https://indianexpress.com/article/opinion/india-smart-city-mission-7383242/

[20] http://www.humanosphere.org/human-rights/2017/06/poor-neglected-in-indias-smart-cities-plan-study-says

[21] https://www.dropbox.com/s/5oktum6olic6ghm/India_Smart_Cities_Report_2017.pdf?dl=0

[22] https://www.urbanet.info/india-smart-cities-human-rights/

[23] https://www.orfonline.org/research/indias-smart-cities-mission-2015-2021-a-stocktaking/

[24] https://indianexpress.com/article/opinion/india-smart-city-mission-7383242/

[25] https://www.dropbox.com/s/5oktum6olic6ghm/India%20Smart_Cities_Report_2017.pdf?dl=0

[26] https://www.insightsonindia.com/social-justice/welfare-schemes/schemes-under-ministry-of-housing-and-urban-affairs/smart-cities-mission-scm/

[27] https://www.dropbox.com/s/y6hllubgc5tnxqj/100%20climate%20neutral%20and%20smart%20cities.pdf?dl=0

[28] https://www.dropbox.com/s/k03uilw32un3mp0/2018%2008%2025%20De%20smart%20city%20idee.pdf