Geen kleinere maar een sterkere overheid

De afgelopen week verklaarden Alexander Pechtold en Sybrand van Haersma Buma voorstander te zijn van een kleinere overheid. Daarmee is altijd wel electoraal succes te boeken. Praten over een kleinere versus een grotere overheid is echter de verkeerde discussie. Het hoort te gaan over welke de taken de overheid[1] in het huidige tijdsgewricht[2] moet verrichten en welke niet.

Neem innovatie. De overheid heeft zich ingezet voor de ontwikkeling van topsectoren en voor dit doel enkele miljarden uitgetrokken. De besteding daarvan laat zij grotendeels over aan de betrokken partijen. Dit komt er in de praktijk op neer dat universiteiten en bedrijven hun aandeel uit de ruif veilig stellen en dat naar eigen goeddunken besteden. Teksten schrijven over hoe goed het allemaal gaat, dat kunnen ze wel. De overheid heeft zichzelf ten doel gesteld randvoorwaarden te creëren en middelen te verschaffen. Het beleid is bij voorkeur generiek, bijvoorbeeld door het verstrekken van belastingvoordeel. Ik noem deze rol uitgesproken zwak.

sterke overheidAnders dan velen denken, speelt in de VS de overheid een veel meer krachtige rol als het om innovatie gaat. Hierbij wordt voortgeborduurd op het voorbeeld van de Defence Advanced Research Project Agency (DARPA) in de jaren ’60 en ’70. In feite heeft DARPA de opkomst van de computerindustrie gestimuleerd en ervoor gezorgd dat er aan een aantal universiteiten departementen op het gebied van ICT van de grond kwamen.

DARPA is een relatief kleine organisatie, die een aantal vooraanstaande deskundigen op uiteenlopende vakgebieden in dienst heeft en een ruim budget ter beschikking heeft. Zij speelt een doorslaggevende rol bij de totstandkoming van federale onderzoeksprogramma’s, inhoudelijke samenwerking tussen universiteiten en funding van projecten binnen bedrijven en universiteiten. Het beleid van DARPA is uitgesproken ‘mission driven’. Tegenover de overwegend faciliterende taak die Nederlandse overheden voor zich zien weggelegd, speelt DARPA door de jaren heen de rol van initiator en entrepreneur. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor het National Nanotechnonogy Initiative. Ook hier neemt de federale overheid een regisserende rol, en geeft middelen aan bedrijven en universitaire instituten die aan het ontwikkelende beleid willen bijdragen. Hiervoor is per jaar $1,3 mld. beschikbaar.

Ik heb de afgelopen decennia een aantal malen uit subsidiepotten van verschillende overheden mogen putten, waaronder de Kaderprogramma’s van de EU. Het ging daarbij altijd om het verkrijgen van additionele middelen voor lopend onderzoek. Rechtvaardigen van het belang daarvan voor de realisering van ‘hogere doelen’ was nooit een probleem. Wat me steeds opviel, was het gebrek aan inhoudelijk tegenspel en de afwezigheid van serieuze pogingen om iets te doen met de eventuele resultaten van deze projecten. Andermaal een zwakke overheid.

screenshot 3Ik pleit voor een sterke – niet per se grote – overheid, een ‘Entrepreneurial’ state, zoals Mariana Mazzucato deze noemt. Deze overheid bouwt aan een krachtig netwerk met private partijen en kennisinstellingen en draagt er krachtig aan bij dat daarin de goede dingen gebeuren. Daarvoor wordt – waar nodig – geld beschikbaar gesteld[3].

De Nederlandse overheid is het laatste decennium al flink gekrompen. Steeds meer taken worden door derden vervuld. Beleidsontwikkeling en regie bij de uitvoering van taken (contractmanagement) worden steeds belangrijker. Het gevaar is groot dat dit – bij gebrek aan inhoudelijke kennis – vooral gaat gebeuren vanuit een formalistische insteek (‘zijn de juiste formulieren gebruikt”, “wordt voldaan aan alle voorwaarden”, “hoe is de verslaglegging geregeld”). Ook dat is kenmerkend voor de zwakke overheid. In plaats daarvan moeten overheden inzetten op een initiërende en regisserende rol . Daartoe moet in elk geval worden geïnvesteerd in hoog gekwalificeerde ‘civil servants’ die gáán voor een aanpak van de problemen van deze tijd. Dit en het terzijde schuiven van achterhaalde neoliberale ideeën over de rol van de staat, legt de basis voor een kwalitatief sterke overheid.

[1] Het navolgende is van toepassing op alle niveaus van overheden, van de gemeente tot Europa

[2] Deze blogpost is mede geïnspireerd door de denkbeelden van Mariana Mazzucato in haar boek (‘must read’) ‘The Entrepreneurial State’. In mijn blogpost van januari 2014 heb ik de inhoud daarvan kort weergegeven. Zie: http://wp.me/p32hqY-9l

[3] Wie wat dieper in de polemiek rond de opvattingen van Mariana Mazzocato wil duiken: Lees het (welwillend kritische) commentaar van ‘Schumpeter (het economencollectief van ‘The Economist’) en Mariana’s reactie daarop: http://www.economist.com/news/business/21584307-new-book-points-out-big-role-governments-play-creating-innovative-businesses De cartoon in deze blogpost komt uit voornoemde bron

Advertenties

Rol Europa bij regionale innovatie moet anders

Innovatie is meestal het resultaat van samenwerking tussen bedrijven onderling en tussen bedrijven, overheden en kennisinstellingen. Innovatie heeft hiermee stevige regionale wortels. De mate waarin deze partijen verstandig gebruikmaken van wat die regio te bieden heeft (‘smart specialization’), beïnvloedt het resultaat van de samenwerking in positieve zin.

Innovation Scoreboard 2014Althans; dit is de helft van het verhaal. Veel van wat op regionaal niveau gebeurt, wordt mogelijk gemaakt door nationale kaders (instituties, beleid, sociaal kapitaal). Te denken valt aan industriepolitiek, beschikbaarheid van investeringskapitaal, investeringen in onderwijs en onderzoek, beschikbaarheid infrastructuur, stimuleren ondernemerschap, krachtige lobby in het buitenland, aankoopbeleid en ga zo maar door.

Innovatie gedijt in een ondernemende staat[1]. Dat nationaal en regionaal niveau zijn verweven, komt tot uitdrukking in het feit dat de meest innovatieve regio’s in Europa liggen in landen die zelf ook als innovatieleider of -volger te boek staan.

In Europa zijn de zaken gecompliceerd door het feit dat regio’s eigenlijk met twee overkoepelende innovatiesystemen te maken hebben, het nationale en het Europese. Europa verleent jaarlijks ruim 10 miljard euro subsidie aan regio’s op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en innovatie (RTDI); geld dat uiteraard eerst bij de lidstaten wordt opgehaald[2].

Wat is de invloed van het geld uit Brussel op de innovatiekracht van de regio’s?

Onderstaande berekeningen zijn gemaakt aan de hand van gegevens uit het “Regional Innovation Scoreboard 2014”[3]. Regio’s worden – net als de Europese staten – geclassificeerd als Innovation Leaders, Innovation Followers, Moderate en Modest Innovators. Uit de bijgevoegde tabel blijkt dat het overgrote deel van de regio’s in 2010 dezelfde status had als in 2004. 18 regio’s zijn in deze periode ‘gepromoveerd’ naar een hogere klasse en 15 regio’s zijn ‘gedegradeerd’.

screenshot 3

Onderstaande figuren tonen het beeld van 2010 in vergelijking tot dat van 2004 op de kaart. Ook visueel is het is inderdaad lastig om veel verschillen te zien. Kort door de bocht lijkt het Europese innovatiebeleid en de omvangrijke subsidies die daarmee verbonden zijn, weinig effect hebben gehad op de ontwikkeling van de innovatiekracht van de regio’s.

screenshotEen meer gedetailleerde beschouwing van de subsidiestroom versterkt dit beeld. In de eerste plaats blijkt dat 71% van alle regio’s relatief weinig gebruik van de Europese subsidies. Dit geldt zowel voor innovatieleiders en -volgers als voor regio’s met matige of geringe innovatie.  Innovatieleiders en -volgers maken vooral gebruik van subsidies in Kaderprogramma’s. De regio’s die RTDI-gelden uit de structuurfondsen gebruiken, zijn overwegend innovatievolgers of matige innovators[4].

Van de eerste groep (26 regio’s) zijn in de periode 2000 – 2013 twee regio’s ‘gepromoveerd’ tot innovatieleider (Berlijn en ZO Ierland) en drie zijn ‘gedegradeerd’ tot innovatievolger (Vlaanderen, Övre Norrland en Londen). Alle andere zijn tot dezelfde categorie blijven behoren. Dit geldt in nog sterkere mate voor de tweede groep (17 regio’s). Hier zijn alle regio’s tot dezelfde categorie screenshot 2blijven behoren, op een na (Madeira), die ‘gedegradeerd’ is tot ‘modest innovator’. De conclusie is dat de regio’s die grootgebruikers waren van subsidies, in nog grotere mate dan alle regio’s samen, tot dezelfde categorie zijn blijven behoren. Erg tevreden met deze uitkomst zal de Europese Unie niet zijn. De oplossing zit niet in nog meer geld.

Regionale innovatie vereist een krachtige samenwerking binnen de regio, verstandig gebruik van regionale hulpbronnen en goed samenspel tussen regionale en nationale innovatiesysteem. Europa kan de rol van nationaal innovatiesysteem niet vervullen en als ooit gaat gebeuren, is dat pas over vele jaren. Geld bestemd voor regionale innovatie kan dus beter rechtstreeks van de nationale overheid komen; de omweg via Brussel kan de samenhang tussen regionaal en nationaal innovatiesysteem zelfs verzwakken. De afdracht van een deel van de voor innovatie bestemde middelen door nationale overheden aan de Europese Unie zou wat mij betreft achterwege kunnen blijven. Dit geld kan beter rechtstreeks worden gebruikt voor de versterking van nationaal en regionale innovatiesystemen.

Voor Europa resteert zonder meer een – zij het meer bescheiden – taak op het gebied van innovatie. Ik denk dan vooral aan stimulering van grensoverschrijdend onderzoek. Met name onderzoek aan de meer fundamentele kant van het spectrum heeft baat bij vergaande samenwerking op Europees niveau. Te denken valt aan onderzoek op het gebied van de kernfusie, bio-based economy en nanotechnologie; onderzoek dat te kostbaar is om te versnipperen over nationale staten. Voorbeelden van deze vormen van samenwerking zijn knowledge alliences[5], knowledge and innovation communities[6] en European innovation partnerships[7]. Ik denk ook aan innovatie in bedrijfstakken die een grootschalige aanpak vergen, zoals ruimtevaart, vliegtuigindustrie en  transport.

Denken in termen van Europa versus de nationale staten is contraproductief, maar er is alle aanleiding om voor wat betreft innovatie de taakverdeling tussen beide niveaus te herzien. Wat mij betreft ten gunste van het nationale niveau.


[1] Zie het gelijknamige boek van Mariana Mazzucato, waaraan ik op 13 januari 2014 een post heb gewijd: http://wp.me/p32hqY-6p

[2] Hoe groot deze som precies is, hangt af van welke uitgaven met innovatie in verband worden gebracht. Het betreft twee grote fondsen: de structuurfondsen en de kaderprogramma’s. Tussen 2000 – 2013 is ongeveer 60 miljard uit de structuurfondsen besteed aan investeringen op het gebied van RTDI. De totale uitgaven voor afzonderlijke kaderprogramma’s bedroegen ongeveer 75 miljard, een bedrag dat geheel op het conto van RTDI bestemd is.

[3] Dit rapport verschijnt om het jaar en is bevat een nuttige verzameling van data:  http://ec.europa.eu/enterprise/policies/innovation/files/ris/ris-2014_en.pdf

[4] Nota bene: Middelen voor RTDI omvatten slechts 10-15% van de structuurfondsen. Investeringen in infrastructuur en landbouwsubsidies zijn andere grootgebruikers van deze fondsen